每經(jīng)記者｜吳林靜  淡忠奎    每經(jīng)編輯｜楊歡

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝（資料圖）

城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。2023年中央經(jīng)濟工作會議最新強調(diào)，要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

再次點題城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決城鄉(xiāng)矛盾的突破口，不是瞄準城市化和工業(yè)化，而是回到城鄉(xiāng)關系本身。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，讓城與鄉(xiāng)以融合之姿，調(diào)整出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。

作為超大城市的成都，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)不平衡的問題同樣突出。12月27日，中共成都市委十四屆四次全會（以下簡稱“全會”）召開，審議通過了《關于加快推進超大城市城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的決定》（以下簡稱“決定”），明確提出加快推進超大城市城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的考量、路徑與舉措，以期建成一座城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，再到城鄉(xiāng)融合，成都始終爭當“探路者”，西部片區(qū)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)就是其努力破題的生動注腳。眼下，《決定》的出臺，意味著這座超大城市對“城鄉(xiāng)融合”給予高屋建瓴的地位，引領城市現(xiàn)代化答卷的書寫。

求變

要“盆栽”，更要“森林”

黨中央強調(diào)，到2035年前這段時間是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的“窗口期”。

中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英曾提到，長期以來將城市和鄉(xiāng)村看成對立競爭的獨立范疇，試圖通過工業(yè)化和城市化解決城鄉(xiāng)發(fā)展中的所有問題。這種城市偏向?qū)е麻L期忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，產(chǎn)生嚴重的城鄉(xiāng)差距。

成都恰好就是典型的“大城市帶大農(nóng)村”，農(nóng)村地區(qū)面積占91%、農(nóng)村常住人口占21%。這種格局，好處是當好糧倉以及腹地廣闊，但城鄉(xiāng)不平衡的矛盾同樣突出，而且后者對超大城市發(fā)展的制約愈加突出。

作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，成都一直在破解城鄉(xiāng)問題上努力。這些年下來，“范本”頻出。如以生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、農(nóng)村金融改革為特色的溫江模式，促進城鄉(xiāng)之間人、地、房、錢、技“五大要素”合理配置的郫都模式等，都留下濃墨重彩的一筆，包括鐵牛村、明月村、五星村都是炙手可熱的典型案例。

探索的成果星星點點，難掩城鄉(xiāng)融合“只有盆景，不見森林”的尷尬。全會上指出，整體上而言，成都存在著“城鄉(xiāng)規(guī)劃布局不完善、功能定位不清晰、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、要素流動不通暢、融合發(fā)展機制障礙未消除”等掣肘。

外部階段形勢的要求，疊加內(nèi)部解決矛盾的動力，對于成都這類超大城市而言，新一輪破解城鄉(xiāng)融合難題的契機已然降臨。

全會提出了具體的目標：到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善，縣域、鎮(zhèn)域功能作用更加凸顯，宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村全面呈現(xiàn)，共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展，基本建成城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

對于2035年遠景目標，成都在“十四五”規(guī)劃中的提法是“力爭高水平實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”，如今“高水平”有了“城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展”更具象化的表述。換言之，在未來十余年中國式現(xiàn)代化地方實踐的征途上，成都把“城鄉(xiāng)融合”提到了“決定現(xiàn)代化成敗”的高度。

成都市委副秘書長、市委政研室主任曾明友解讀，出臺這份《決定》，體現(xiàn)出成都“改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、補齊城鄉(xiāng)短板差距、推動超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的強烈決心”，成都推動超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，既要積極作為、又要大膽探索、更要守住底線，努力探索走出一條“大城市帶動大農(nóng)村”的超大城市在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的新路子。

相比此前的探索，新提出的“城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展”有了更多意義——

“城鄉(xiāng)要融合發(fā)展，我們不能簡單地把這次《決定》簡單理解為鄉(xiāng)村振興，我覺得它應該是基于縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展基礎上改革，以城帶鄉(xiāng)，否則單靠一個個現(xiàn)有的農(nóng)村盆景式項目，難以真正讓農(nóng)村繁榮起來、難以讓農(nóng)業(yè)發(fā)展起來、也難以讓農(nóng)民富裕起來。”

在成都市政協(xié)副主席、致公黨成都市委主委梁偉看來，現(xiàn)在城鄉(xiāng)融合的基礎已經(jīng)有些不同——好的資源已經(jīng)開發(fā)得差不多了，該用的集體建設用地也用得不少了，現(xiàn)在能留下來還沒有用的可能就是三圈層沉淀的一部分，“再想從土地資源上去做更深次的文章，是走不出出路的。”

為了摸清情況、找準問題，成都市領導帶隊開展7個專題研究和4個案例研究?？梢哉f，《決定》的出臺是立足成都實際，很有針對性的。

比如：成都曾赴浙江杭州、湖州等地專門學習了“千萬工程”經(jīng)驗，得到一些啟示。

浙江縣、鎮(zhèn)把產(chǎn)業(yè)做得很好，往往能夠?qū)⒁粋€單品做到極致，發(fā)達的制造業(yè)為城鄉(xiāng)融合提供了很好的基礎。成都推進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展，縣域經(jīng)濟是關鍵。相比浙江“一縣一品”，成都縣域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化比較嚴重，成都還是要做好后半篇文章，加快布局綠色加工、文旅融合、農(nóng)業(yè)社會化服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

聚焦縣與中心鎮(zhèn)這個關鍵節(jié)點，成都提出推動農(nóng)村集體經(jīng)濟收入基本達到10萬元以上，培育一批集體經(jīng)濟年收入1000萬元以上的村等具體目標。

聯(lián)動

融合七個方面，構(gòu)建新型關系

現(xiàn)代都市與大美鄉(xiāng)村雙向奔赴，具體從哪兒發(fā)力？全會提到了七個方面，包括推進規(guī)劃融合聯(lián)動、功能融合提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)融合共興、人才融合互動、文化融合發(fā)展、創(chuàng)新融合賦能、治理融合聚力。

成都提出，就是要以“七個融合”為重點，加快提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化水平，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。

雖然有了具體的指向，但城與鄉(xiāng)要達成上述七個方面的融合，難免缺少突破口，牽頭方也比較模糊。

此前，成都創(chuàng)新推出了“一三圈層區(qū)域結(jié)對聯(lián)動發(fā)展”，這是成都貫徹新發(fā)展理念、服務和融入新發(fā)展格局的創(chuàng)新實踐，也是深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、破解發(fā)展不平衡不充分問題的務實之舉。

這一機制推出以來，區(qū)市縣聯(lián)動結(jié)對的積極性很高。記者從全會上了解到，一三圈層區(qū)域的結(jié)對聯(lián)動已有實質(zhì)性進展。成都市崇州市委書記陳茂祿給記者介紹：“作為結(jié)對區(qū)縣，（成都市）青羊的產(chǎn)業(yè)、功能、人口已經(jīng)外溢到了崇州，一些企業(yè)已經(jīng)搬遷落戶。”對于崇州而言，承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也能增強自身的產(chǎn)業(yè)實力。

如今，這種結(jié)對關系在城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展中，或許能發(fā)揮更大的聯(lián)動效應。

“‘7個融合’在崇州和青羊之間都能有所體現(xiàn)，我們的融合可以是全方位的。”陳茂祿談到，最突出、最優(yōu)先的就是剛才說的產(chǎn)業(yè)融合，然后是功能，接下來還有文化、創(chuàng)新、治理等方面，“有的是合作，有的是聯(lián)動，有的是學習”。

同樣憧憬以結(jié)對聯(lián)動的方式來破題城鄉(xiāng)融合發(fā)展未來的，還有成都市都江堰市委書記蔣蔚煒。他談到，都江堰已經(jīng)與錦江區(qū)形成了文旅資源上的聯(lián)動，提升城市游、景區(qū)游、鄉(xiāng)村游的產(chǎn)品與服務；與高新區(qū)也正在洽談創(chuàng)新資源上的聯(lián)動。

當然也有人提到，結(jié)對的區(qū)域需要進一步在產(chǎn)業(yè)上增強互補性、或是協(xié)同性。只有這樣，規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、功能、人才才能真正走到融合這一步，才能真正形成城鄉(xiāng)之間互為支撐的韌性與穩(wěn)定。

激活

一手抓底線，一手重市場

城鄉(xiāng)走向融合，暢通要素流動是應有之義。透過全會發(fā)現(xiàn)，成都此番一手抓住市場導向，另一手則抓牢底線思維。

“促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，核心是要素，重點在改革，關鍵靠市場”，是成都的最新表述。從中可以看到其推動人、地、錢等要素雙向流動、高效配合的路徑選擇——以產(chǎn)業(yè)導向為基準，市場化改革貫穿始終。

成都市政協(xié)秘書長、機關黨組書記楊東升談到：“我們農(nóng)村有很多要素、很多資源，需要人才來操盤，或是通過市場手段來整合。但目前農(nóng)村的現(xiàn)狀是，經(jīng)營人才缺乏，大家識別不了要素，又或者拿到要素也‘搞不活’”。

楊東升據(jù)此建議，通過新一輪的城鄉(xiāng)融合互動，給鄉(xiāng)村引入優(yōu)秀企業(yè)家，讓專業(yè)的團隊與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的班子結(jié)對，合力找到集體資產(chǎn)的盤活之法。

不過，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)有個特點，它并不以行政區(qū)劃為界。譬如相鄰兩個鄉(xiāng)都在種桃種獼猴桃，毗鄰地區(qū)一起種川芎種茶葉，這是地理條件決定的。由此，成都專門提出試點“村莊經(jīng)營計劃”，推廣多村合作、整鎮(zhèn)組團、跨鎮(zhèn)抱團等片區(qū)組團模式。以營建產(chǎn)業(yè)的思路，吸引資本下鄉(xiāng)，帶來更多源頭活水，盤活農(nóng)村的資源資產(chǎn)。

在“暢通要素流動”的課題下，人口、土地的流動更為重要。

目前，成都的農(nóng)村正活躍著一批優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)帶頭人，他們來自城市，“十分難得、十分寶貴，但總體上數(shù)量還不夠多，集成效應也不夠大”。記者了解到，成都的政策將直面入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)城市人才“融入難、扎根難”的現(xiàn)實困境，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展打造一支能流動、留得住的強大人才隊伍。

搭好從城到鄉(xiāng)的橋，還得鋪好從鄉(xiāng)進城的路。在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的當下，成都在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時，額外提出：“在農(nóng)民徹底扎根城市之前，為農(nóng)民留好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)這個‘根’，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退”。

成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局黨組書記、局長古建橋提到，他們最近一次調(diào)研顯示，八成的村民認為“鄉(xiāng)村振興主要依靠組織，而非靠自己”。激活人口這個要素，不僅要讓其城鄉(xiāng)間互通無礙，還要激活那些留在鄉(xiāng)村的人口，讓他們發(fā)揮主動性、積極性，形成做產(chǎn)業(yè)、搞經(jīng)濟的活力、動力。

針對土地要素，成都早就在探索喚醒農(nóng)村沉睡的土地資源。早在2015年，郫都區(qū)被國家確定為集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點之一。從試點擴展開，2022年成都農(nóng)交所四個試點區(qū)縣公司促成交易151宗，成交金額3.88億元，還實現(xiàn)農(nóng)村閑置資產(chǎn)處置交易規(guī)模近1.2萬億元。

在新一輪城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展中，成都將繼續(xù)推進“三類地”改革，盤活承包地、宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，處理好農(nóng)民與土地的關系，在發(fā)展中解決“農(nóng)民退出意愿不強、農(nóng)村閑置土地尚未有效利用、集體土地入市試點機制還不健全”的問題。

值得注意的是，盤活土地有個至關重要的前提條件——要在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的基礎上進行。

記者從全會上獲悉，“確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升”“決不能突破生態(tài)保護紅線”“堅決遏制耕地‘非農(nóng)化’、嚴格管控‘非糧化’”“嚴防資本下鄉(xiāng)炒地，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子堅決不能開”……成為強調(diào)再三的剛性約束。

“怎么樣既守住底線，又激發(fā)農(nóng)民的積極性、集體經(jīng)濟組織的積極性、社會資本的積極性，以及用好閑置土地和資產(chǎn)。”成都市規(guī)自局黨組書記、局長胡斌談到，“這些度怎么把握，這些文章具體操作過程總怎么寫，非常考手藝”。